论专项维修资金交存、管理及使用过程中的法律风险与防范

2009/1/14 19:34:43作者：毕文强　摘自：　编辑：swallow

    专项维修资金是中国住房制度改革的一个产物，确切地讲，是住房商品化及社区物业管理的专业化的一个必须要求。其概念是指法律规定专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期后的大修、更新、改建的资金。这笔资金是购房者在购房之初就集中交纳、统一储存。
    住房制度从配给制发展到商品化，在此过程中，专项维修资金的交存、管理及使用也随之调整、明确，但由于相关规范的缺善可陈，专项资金法律纠纷也日渐增多。从目前的实际运作来看，专项维修资金的问题被归纳为以下几点：
    一、欠缴问题严重。广州市国土房管局物管处负责人接受某报采访时称：到2006年上半年，该市商品房应缴维修基金约23亿元，已交存14.13亿元，有9亿缺口。业主们按历年商品房销售面积及价格估算缺口更是超过80亿元。根据重庆市国土房管局的消息，截至2005年，该市大修基金交存数量应接近100亿元的规模，但目前交存的仅有6亿多。
    二、挪用情况普遍。从实践中看，开发商擅自挪用专项资金的情况比较司空见惯。据广州市国土房管部门统计，少数不良开发商在代业主输物业维修资金缴存手续时擅自截留或挪用，致使专项维修资金与银行实际存款之间存在近1.4亿元的缺口。
    三、使用较困难。据北京市建委披露的数据，2005年8月商品住宅维修基金交存总额已经达到了69.5亿元，但此前却没有一笔维修基金支出。到2007年底，130亿专项资金的使用数额迄今不超过300万。
    住宅专项维修资金（以下简称专项资金）是社区的公共财产，为全体业主所有。由于其数额巨大、涉及民生，政府对此高度重视，建设部于2007年12月4日出台了《住宅专项维修资金管理办法》。该办法确立了“专户储存、专款专用、所有人决策、政府监督”的原则，因此也就为建设部门、财政部门、业主大会、业主委员会、物业公司、售房单位、托管银行等主体在专项资金的交存、管理和使用中确定了各自的权利与义务。
    笔者认为，《管理办法》规范了专项资金的管理，明确了各方主体的权利与义务，对保障专项资金的安全、保值、增值会起到重要作用，但鉴于专项资金是一个新生事物，其仍然需要进一步的完善。为此，笔者结合《管理办法》，就相关主体在专项资金的交存、管理及使用中可能存在的法律风险及防范进行简要的分析。
就交存而言，新《管理办法》较之1998年《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》（建住房[1998]213号）有明显变更：
    其一，交费依据产生变化。按照新办法，业主按照所拥有物业的建筑面积交存住宅专项维修资金，每平方米建筑面积交存首期住宅专项维修资金的数额为当地住宅建筑安装工程每平方米造价的5%-8%。而原办法则是按购房款的2%来交存的。原办法的比例看起来小，但实际计算基数是非常大的，因为购房款中包括了开发商的利润及各种税费。此外，原计算依据还易导致人为的不公平。比如，同一个楼盘在不同的时间购买每平方米价格相差几百元甚至上千元若按购房款来交存维修资金，就会造成相同单元相同面积的房子，因购买时间不同而所交维修资金金额不同。因此，“按建安成本”比“按购房款”计算来得更公平合理。
    其二，交纳专项资金成为入住条件。新《管理办法》规定业主应当在办理房屋入住手续前，将首期住宅专项维修资金存入住宅专项维修资金专户，即购房者必须交纳专项维修资金以作为开发商交付房屋的一个前期条件。
对于专项资金的使用，新《管理办法》要求通过两个“2/3”：由住宅专项维修资金列支范围内专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主、且占总人数三分之二以上的业主讨论通过，方能在住宅专项维修资金划转业主大会管理前使用住宅专项维修资金。此外，《管理办法》中对于开立帐户、续交标准等也都做了新的规定。
虽然新的《管理办法》对专项资金进行相应的规范，但仍然可能存在以下几个风险；
    一、专项维修资金被占用的风险。
    虽然《管理办法》要求业主必须先交纳专项资金才能够入住，但如果开发商代收的情况下，并没有把专项资金按照规定划转，那么从业主的角度来看，业主可能是拿不到房子，专项资金仍然被占用。
    二、专项维修资金在被主管部门滥用的风险。
    a)《管理办法》第二十四条规定了应急情况：发生危及房屋安全等紧急情况，需要立即对住宅共用部位、共用设施设备进行维修和更新、改造的，按照以下规定列支住宅专项维修资金；但发生前款情况后，未按规定实施维修和更新、改造的，直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门可以组织代修，维修费用从相关业主住宅专项维修资金分户账中列支；其中，涉及已售公有住房的，还应当从公有住房住宅专项维修资金中列支。这条规定中，主管部门可能直接组织代修，有可能侵犯社区业主的权益。
    b)在业主大会成立前，由物业公司或者相关业主制作使用方案，由主管部门批准，主管部门可能会批准了不合理的使用方案，或者不批准合理的方案。
    三、专项资金被物业公司滥用的风险。
    在业主大会成立之前，物业公司制作方案，通过主管部门的审批就可以使用。由于物业公司是专业机构，有可能利用自己的专业优势，制作不合理的使用方案，不当使用专项维修资金，从而使社区业主权益受损。
    四、专项维修资金被业主委员会滥用的风。
    在业主大会成立后，选举产生了业主委员会，专项维修基金由业主大会批准方案。这个过程中，方案的制作由物业公司完成，方案的批准由业主委员会完成，因此，不排除业主委员会实质上决定专项资金的使用，而使业主大会的批准流于形式，无法真正的做出决策。实践中，一个管理相当完善的小区，业主委员会的工作开始也非常好，但在年终业主委员会向一些业主通报工作时，有些业主对于业主委员会的批准专项资金的情况并不满意。
    五、专项资金被托管银行错误支付的风险。
    目前这种风险并没有存在，但不排除这种风险，原因在于目前的规定是银行以主管部门的通知或者业主委员会的通知为发放专项资金的条件。但由于业主委员会并不是决定机关，事实上存在业主委员会主任侵犯专项资金的情况。在这种情况下，如果单独凭业主委员会的盖章就支取，虽然出现问题后由业主委员会承担，但银行也有可能因为只进行形式审查而被追究责任。
    在以上几项风险中，占用专项资金的风险的最好解决方式是由业主直接向主管部门交存，避免由开发商代收；其他几个风险是笔者所主要讨论的。笔者认为，这是一种结构性矛盾，即关于专项资金的决策风险的承担问题。这涉及到专项资金能否被合理、合法使用，也关系所有人决策的效果。
    简单说，虽然《管理办法》规定了遵循方便快捷、公开透明、受益人和负担人相一致的原则。但如何实现方便快捷、公开透明，《管理办法》并未很好解决。笔者认为，由于专项维修资金的管理决策属于公共决策性质，相比个人决定较难以实现方便快捷；同时，公开透明也应该是我们要努力追求的，只有公开透明，才有可能解决专项资金管理中的决策风险。公开是保护所有业主知情的一种要求，透明则是保证专项资金使用合理的一种要求。
    如何实现公开？笔者认为任何一个专项资金的使用，应当建立公示原则的基础上，即采取物权变动中所运用的公示原则，以一定的方式在一定时间向社区全体业主公示专项资金使用的方案。公示原则非常具备可操作性，即是完成程序上的操作：必须在规定的地点、规定的时间内向社区内所有业主进行公示。这对于物业公司、相关业主、或者业主委员会都不难操作。其次，公示在实践中会起到一种法律效果，就实现了所有权人的知情权；再次，公示的内容可以成为业主的判断专项资金的使用方案是否合理。
    如何实现透明？笔者认为要在进行听证程序，通过听证程序来保证方案的合理性。所谓听证，即由业主委员会邀请相关专家及社区业主作为听证人员，由物业公司或者方案制作者就方案的可性行进行听证的一种方式。经过这种听证程序，才有可能从程序避免业主委员会内部决策，而让业主大会通过专项资金使用成为一种形式。
综上，公示和听证制度，是能够保证业主委员会推动业主大会进行决策的理想方案，这种制度设计中，需要在业主大会规程或者是管理公约中予以约定，以使这两个原则具备法律效力。公示与听证，并不必须的避免所有法律风险，但可以解决业主不知情所产生的抵触情绪甚至是诉讼，也可以在程序的角度上保证方案的合理。最终避免因错误决策产生的法律风险。

毕文强笔于2008年3月14日

本文关键词：专项维修资金
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